Een dictator. Daarom werd meermaals gevraagd tijdens het diner pensant dat Rijkswaterstaat deze zomer organiseerde over het Routeontwerp A12, een van de negen Grote Projecten uit het Architectuurbeleid. Uiteraard moet dat geen grote, almachtige dictator worden, het blijft natuurlijk wel Nederland, en dus luidde een van de conclusies ‘dat een bepaalde mate van dictatuur als bestuursvorm een voorwaarde is voor het verkrijgen van ruimtelijke kwaliteit in het snelweglandschap.’
De vrijblijvende roep om een dictator geeft aan hoe weinig mogelijkheden de verzamelde deskundigen zien om de toekomst van de snelweg te sturen. Dat komt niet alleen door gebrek aan vertrouwen in de lokale partijen, minstens zo belangrijk is de grote onderlinge verdeeldheid over de gewenste koers. Moet de snelweg dominant zijn bij het ontwerp – de weg als grand design – of moet juist de omgeving leidend zijn en moet de weg dit belang dienen – de weg als cultuurhistorisch continuüm? Mag je de A12, de snelweg Den HaagUtrecht-Arnhem- Duitse grens, eigenlijk wel opvatten als een zelfstandige lijn van 137 kilometer, of is het alleen maar een onderdeel van een raster dat de gemiddelde gebruiker slechts vijftien kilometer benut? Moet Rijkswaterstaat zich terugtrekken op de middenberm – ‘Schoenmaker blijf bij je leest’ – of moet hij juist veel verder reiken en ook de bedrijventerreinen langs de weg reguleren?
Flip ten Cate, de nieuwe directeur van de Federatie Welstand en een van de deskundigen bij het diner pensant, is mordicus tegen de roep om een sterke sturing van boven. Sowieso heeft hij twijfels bij de verenging van de discussie over de A12 tot een routeontwerp: ‘Daarmee leg je een te zwaar accent op de beleving van de weg door de automobilist en veronachtzaam je bijvoorbeeld de economische dynamiek die van de snelweg uitgaat.’ Toch werkte de Federatie Welstand graag mee aan het verzoek van de Rijksbouwmeester om een ‘overkoepelende welstandscommissie A12’ in te stellen. Een welstandscommissie voor een nationale snelweg is een nieuw fenomeen, eerder waren er al wel overkoepelende commissies voor de HSL en voor de Betuwelijn. Ten Cate: ‘Wat ons betreft is deze commissie nadrukkelijk bedoeld om de lokale welstandscommissies meer gewicht te geven. Dat is nodig, want op gemeentelijk niveau leven de plannen rond de A12 nog nauwelijks.’
De Rijksbouwmeester verschaft het geld voor de nieuwe commissie, hij krijgt dat op zijn beurt van Rijkswaterstaat. Deze U-bocht was nodig om te voorkomen dat het geld rechtstreeks van de opdrachtgever komt wiens plannen beoordeeld moeten worden. Deze constructie is niet de enige spitsvondigheid die nodig was om de welstandscommissie A12 van de grond te krijgen. Zo mag de commissie formeel slechts pre-adviezen geven, want de Woningwet eist dat een welstandscommissie rechtstreeks wordt benoemd door het gemeentebestuur en bij voorbaat werd de kans nihil geacht om de 37 gemeenten langs de A12 op zo’n korte termijn op één lijn te krijgen. De pre-adviezen gaan vervolgens naar de lokale welstandscommissies die een advies opstellen voor het college van B&W. Met ingang van volgend jaar wil Ten Cate de welstandscommissie A12 ook formeel goed geregeld hebben: de lokale commissies moeten daarvoor een deel van hun macht overdragen en de gemeenten zullen de kosten zelf moeten dragen.
In eerste instantie zal de nieuwe welstandscommissie zich moeten buigen over de aanleg van spitsstroken langs de A12. Om de fileproblematiek snel te kunnen aanpakken is de Spoedwet aangenomen en die heeft de bestemmingsplannen en zelfs een deel van de Wet Geluidshinder buiten spel gezet. De Woningwet kon echter niet worden omzeild, dus blijft voor de bouw van geluidsschermen en viaducten advies van de welstandscommissie vereist.
De bouwplannen moeten dit najaar worden ingediend, en daarop vooruitlopend heeft Rijkswaterstaat al beslist dat alle bouwwerken langs de A12 tot één vormfamilie moeten gaan behoren. Zo moeten de geluidsschermen allemaal een betonnen plint en een recht, hardglazen scherm krijgen. Voor de onderdoorgangen van viaducten zijn gemetselde fronten, een middenondersteuning met dubbele trapeziumvorm en randafwerkingen met scherpe hoeken voorgeschreven. Als er geschilderd moet worden, dan alleen met kleuren uit het Rijkswaterstaatpallet.
De deskundigen van het diner pensant waren opvallend eensgezind in hun kritiek dat de Spoedwet de discussie over de lange termijn van de A12 frustreert: de vastgestelde ontwerpprincipes zouden de vrijheid van de ontwerpers te veel beperken en daarmee uniformiteit bewerkstelligen.
Ongetwijfeld zal Rijkswaterstaat erin slagen om greep te krijgen op de kunstwerken van de A12, die behoren immers tot zijn eigen competentie, maar beïnvloeding van de directe omgeving van de snelweg is een stuk lastiger. En juist daar zit de crux, want het zijn de bedrijventerreinen en zichtlocaties langs de snelwegen die grote onvrede veroorzaken. Het gevoel dat Nederland vol is, wordt voor een goed deel veroorzaakt door de zielloze bedrijfsdozen die overal verrijzen. ‘Als we ons passief opstellen, zal de A12 met de huidige verstedelijkingsopgave volledig dichtgroeien met geluidsschermen en industrieterreinen’, zei Theo van de Gazelle van de hoofddirectie van Rijkswaterstaat op het diner pensant. Hij kreeg bijval, vooral de wildgroei bij Ede en Veenendaal is velen een doorn in het oog. Rijkswaterstaat moet de woekering proberen aan te pakken, al was het alleen al omdat hij ‘de kat op het spek bindt’: de verbetering van de infrastructuur trekt steeds nieuwe bedrijven aan. Maar niemand weet goed hoe de oprukkende lintbebebouwing een halt moet worden toegeroepen, Rijkswaterstaat heeft immers geen formele zeggenschap over de omgeving. Aanbevelingen varieerden van ‘coalities aangaan’ en ‘collaborative engineering’ tot ‘een meer dictatoriale structuur’ en een ‘combinatie van ministeries die als sterke opdrachtgever gaat fungeren, met de minister-president als projectleider’.
Hoe zeer Flip ten Cate de woekering van bedrijventerreinen ook betreurt, in centrale regie gelooft hij niet. ‘De snelweg creëert een economische dynamiek die je niet krampachtig van bovenaf moet proberen te bedwingen. Bij het Groene Hart wordt dat al jaren geprobeerd, vergeefs. Het probleem zit in het Gemeentefonds, dat het aantrekkelijk maakt om veel woningen te bouwen en veel werkgelegenheid te creëren. Dus gaan gemeenten stunten met grondprijzen om bedrijventerreinen binnen hun grenzen te halen, sommige misbruiken daartoe sommige zelfs welstandsargumenten. Ze gaan dan zo lang mogelijk dwarsliggen bij de bouw van een geluidsscherm in de hoop dat ze in ruil voor medewerking een afslag krijgen, waaraan ze vervolgens een bedrijventerrein kunnen leggen.’
Ten Cates inschatting wordt bevestigd door het in september verschenen rapport De logica van de lelijkheid, een onderzoek naar bedrijventerreinen in opdracht van Stichting Welstandszorg Noord-Holland. Het rapport constateert een ‘verbluffend simplisme, dat nog mooi zou kunnen zijn, als het gebouwde resultaat niet altijd en overal zo gruwelijk was, en als het niet om zo heel veel hectares zou gaan, op veelal heel delicate plekken naast en tussen dorpen en steden’. De tijd is voorbij dat Nederland neer kon kijken op de Amerikaanse linten van bedrijven en winkels langs de snelwegen. ‘Het lijkt wel alsof Amerika nu als voorbeeld wordt genomen voor een eindeloze gebouwproductie langs alle doorgaande rijkswegen en provinciale wegen.’
Oorzaak is volgens onderzoekster Harkolien Meinsma de vercommercialisering van de gronduitgifte: ‘Treedt de gemeente op als ontwikkelaar en commercieel belanghebbende, dan wordt gekozen voor zoveel mogelijk flexibiliteit en zo weinig mogelijk dwingende bepalingen.’
Is er dan geen rem mogelijk op deze economische ontwrichting van het landschap? Volgens Flip ten Cate biedt het welstandsbeleid slechts beperkte aangrijpingspunten: ‘Vanaf volgend jaar augustus mogen gemeenten alleen nog oordelen over bouwplannen als ze voor het betreffende gebied een welstandsnota hebben opgesteld. Dat kost veel tijd, inclusief inspraak en vaststelling al snel anderhalf jaar. En geld. Als je die klus uitbesteedt, en kleinere gemeenten kunnen niet anders, praat je al snel over tachtig- tot honderdduizend euro.’ Samen met de Rijksbouwmeester wil Ten Cate gaan nadenken over criteria die de gemeenten op zouden kunnen nemen over hun relatie met de snelweg. Zou dat de eis kunnen zijn dat een bedrijventerrein alleen haaks op de snelweg mag worden aangelegd zodat lintbebouwing onmogelijk wordt gemaakt? ‘Nee, dat is geen welstandscriterium, daarmee ga je bij de rechter onderuit. Maximaal haalbaar is een apart hoofdstuk met een beschrijving van de ruimtelijke kwaliteiten, zowel cultuurhistorisch, landschappelijk, stedenbouwkundig als architectonisch.’
Zelfs als er overal op tijd hecht doortimmerde welstandsnota’s liggen, dan zijn er nog twee struikelblokken. In de eerste plaats betwijfelt Ten Cate of de landschappelijke en stedenbouwkundige criteria bij de rechter wel stand zullen houden, omdat die geen deel uitmaken van de Woningwet waarop het welstandsbeleid gefundeerd is. Maar belangrijker nog is het feit dat gemeentebesturen sinds begin dit jaar adviezen van een welstandscommissie op grond van financiële of sociaal-maatschappelijke gronden naast zich neer mogen leggen. Of, zoals De logica van de lelijkheid concludeert: ‘Als niemand zich inspant om een zekere kwaliteit in architectuur en stedenbouw, in straatbeelden en bebouwingsstructuren op te leggen of af te dwingen, dan kan de welstandscommissie ook niet anders dan berusten in een marginale rol aan het einde van het ontwerpproces.’
Belangrijker dan zo’n welstandsnota is volgens Ten Cate dan ook de samenwerking van gemeentes die hier en daar voorzichtig van de grond komt. Zo hebben zes gemeentes aan het oostelijke einde van de A12 in juli een gezamenlijk bedrijfschap opgericht: voortaan ontwikkelen Arnhem, Didam, Duiven, Rheden, Westervoort en Zevenaar niet meer op eigen houtje bedrijventerreinen, maar besteden ze de ontwikkeling, de aanleg en het beheer uit aan het bedrijfschap Arnhem-Liemers.
Het zal dus, heel Nederlands, van samenwerking moeten komen. Een dictator zit er niet in, zelfs geen kleintje. En dus zullen onze snelwegen de grandeur van bijvoorbeeld de Franse snelwegen missen